從英國脫歐看民主制度的權力制約

 

(英國)邵 江

  英國脫離歐盟公投微弱多數支持脫歐,英國政府堅稱公投已經為政府授權,如何、何時脫歐屬於政府特權(Prerogative Power),但反對政府特權的群體認為脫歐的具體安排應由議會決定。雙方爭執訴諸於最高法院,最高法院判決政府啟動脫歐前需國會法案授權,同時判決脫歐是英國問題,蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭沒有權力干預。

 

  本文通過英國權力分立的歷史,討論權力分立和制衡問題,最後討論英美政府承繼的特權對權力制衡的挑戰。

 

  英國民主的權力分立問題

 

  《大憲章》八百年歷史,可以看出英國制度演化的歷史軌跡:從行政、國會、司法缺乏分立,演進到它們之間的重疊和分立。十三世紀初,貴族和教會迫使英王訂立《大憲章》,最初的《大憲章》條款包含了貴族組成的委員會可以直接否決君主命令、保障教會獨立、君主不得擅自對貴族徵稅,自由男性權利不受剝奪、獨立的司法審判。

 

  在《大憲章》之後的四百年間,英王、貴族和教會博弈結果,取消了這個憲章最初版本的大部分內容,除保留了貴族的部分特權和教會權力外,對國王限制的主要條款被廢除,保護人身權利和法律獨立的條款也很少提及。這期間鞏固了君主特權(royal prerogative),其特權包括依照不成文慣例、法律程序、法律中模糊領域的權力。議會和君主之間很少形成制度制約,由於君主同時控制司法,法律淪為君主的臣僕。

 

  十七世紀英國內戰和光榮革命後,貴族和其他上層階層為制約皇室,增加自身合法性,以最初的《大憲章》為原則,制定了《人身保護法》和《權利法案》,開始在制度上限制君主權力。

 

  政治啟蒙思想由於印刷的普及和傳播,以及美國革命和法國大革命的影響,促使英國減少君主特權並增加議會權力。一八三二年《改革法案》,將君主主要的行政特權轉移到由國會中多數政黨形成的政府手中。一八七六年通過的《上訴司法權法》,將最高司法權力賦予上議院中的大法官,這些法官同時具有國會議員資格。十九世紀中期以來,皇室特權及政府承繼的行政特權和議會主權已經是未成文憲法中的一部分。由於君主成為立法和司法機構的一部分,國會分享這部分特權,故更少質疑君主特權。一九一一年和一九四九年通過的兩個《議會法案》,賦予國會中民選的下議院更大權力,從而使議會和政府之間有更多的分立和制約,但君主立憲下的立法權和行政權重疊問題並沒有完全解決,而司法獨立仍是一個懸而未決的問題。

 

  上世紀五十年代到七十年代,英國批准了《歐洲人權公約》並加入歐盟,根據這個公約和歐盟有關成文法規定,英國需要有立法和司法的明確分權。但是英國仍有大量案件違反這個公約,法院判決與歐盟有關的成文法相矛盾。歐洲人權法院和歐洲法院的一系列相關判決,要求英國建立完全獨立於國會的司法系統,並對英國法院違反公約和相關成文法規定的判決,以及政府政策和施政侵犯人權案例,執行獨立的司法審查。

 

  六十至九十年代,英國社會內部也開始推動系列改革,包括《八八憲章》運動,集中批評皇室特權或政府特權是英國政治制度的「陳腐封建慣例」,這類特權導致英國制度的獨裁因素和憲政危機,而選舉中的政治贏家掌握政府權力,利用政府特權和君主政治,為己謀利。由於君主特權根植於英國政治制度,這種特權外交從根本上保護帝國的特權和霸權。這些民間運動旨在推動單一成文憲法,以共和制取代君主制,取消政府特權,清晰界定政府權力。

 

  內外壓力迫使英國從九十年代後期開始法律改革。一九九八年,國會通過了新的《人權法案》,這部法案完全依照《歐洲人權公約》制定。國會也通過了《二○○五年憲制改革法》,決定二○○九年設置最高法院,同時規定最高法院的法官將不再擔任上議院議員。

 

  但是最高法院並未完全與上議院完全分離,十二位大法官中的十名仍是原來上議院上訴法庭的法官。雖然這十名法官任職期間不能參與上議院的選舉,但他們在上議院期間曾參與多個影響英國政治至今的立法,在十名法官全部退休之前,司法與立法分立仍未解決,這些法官現在掌握釋法權,將直接影響蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭以及其他異議或弱勢社會群體。從脫歐判決看,最高法院不可避免的趨勢是繼續將更廣泛的權力賦予英國國會,而國會中佔多數的政黨形成政府,加劇立法和政府相互重疊和滲透。

 

  政府特權對權力制衡的挑戰

 

  十八世紀,法國法學家孟德斯鳩和意大利政治哲學家費朗吉埃利分析了英國議會分享皇室特權,並與政府和司法重疊的問題,提出了防止出現這類獨裁政體需要切斷行政、立法、司法的相互滲透,使這些部門相互分立和制衡的原則。但英國到目前的分權並未達到這些原則的最低標準。美國和其它實施民主共和的一些國家滿足三權分立的最低標準,分別選舉政府最高領導人和立法機構,使政府權力和立法權力分離,同時保障法院在釋法方面的獨立地位。比較美國法院對特朗普入境禁令的判決和英國最高法院對脫歐問題的判決,可以看出美國的司法更獨立和更有權威,美國無需最高法院就可以直接否定正在實施的聯邦政府特權,其司法制度更有效制約政府權力。但是它與英國有類似的政府特權問題,尤其政府在對外戰爭和國家安全方面的權力界限模糊導致國會或司法問責的失效。

 

  民主國家最高行政當局承繼的政治特權參照英國十七世紀的君主特權,實際賦予了政府濫用權力的隱患,造成權力制衡失靈。《美國憲法》給予總統特權發佈「行政命令」的許可也是承繼這種模糊的君主特權,這在美英對伊拉克十年的戰爭中尤為明顯。權力制衡和問責失效日積月累,導致危機進一步加深,目前的權力分立和制約體系仍難看出處理這類危機的及時和有效方法。

 

  代議制度行政、立法和司法的分權不會自動導致權力之間相互制衡和監督,也未完全解決政府專制和多數暴政問題,從這個方面而言代議民主國家的民主化也遠未完成,只有取消代議中的政府特權並限制議會主權,促成行政、立法和司法更清晰分權並使之有效制衡,同時創造更多的制約和監督機制,使公民直接可以參與制衡和監督,才可能解決這個問題。

 

  民主不限於比專制統治下的人民享有選舉權,更在於當不幸選出一個類似希特勒的政府,民主的潛力使制衡和監督有效發揮作用,消除對建立在正義原則基礎之上民治的威脅,尤其需防止政客和官僚使用特權實施種族仇外、打擊異己宗教、使在霸權、全球資本化、內部問題下已淪為最弱勢的群體再次成為替罪羊。民主的考驗在於是否能夠根除各種特權的方法。