成立監察委是權變而非政改

黎 明

  日前,中共中央辦公廳印發《關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點方案》(以下簡稱《方案》),部署在三省市設立各級監察委員會。這一方案被官方解讀為「事關全局的重大政治改革,是國家監察制度的頂層設計」,引發人們關注、熱議與期待。然而,從各方情況來看,成立監察委在中國當下與其說是政改,毋寧說是權變。

 

  成立監察委的實質是權變

 

  從十一月七日中紀委監察部網站發佈消息稱,中辦印發的《方案》「部署在三省市設立各級監察委員會,從體制機制、制度建設上先行先試、探索實踐,為在全國推開積累經驗。」

 

  官方接著直陳:「深化國家監察體制改革的目標,是建立黨統一領導下的國家反腐敗工作機構。實施組織和制度創新,整合反腐敗資源力量,擴大監察範圍,豐富監察手段,實現對行使公權力的公職人員監察全面覆蓋,建立集中統一、權威高效的監察體系,履行反腐敗職責,深入推進黨風廉潔建設和反腐敗鬥爭,構建不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制。」

 

  由上論述及王岐山近日在考察三省試點國家監察體制改革講話中可見:監察委不是個新事物,而是將紀委與監察機構合而為一,形成一套班子兩塊牌子。首先在機構上,監察委是在「整合反腐敗資源力量」,「整合行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等工作力量」,即將曾經反腐分散的部門與職能集中統一起來;其次在人員與工作流程上,監察委是「確保思想不亂、工作不斷、隊伍不散,推動人員融合和工作流程磨合」,即原班人馬,原有工作,既往流程,加強協調;再次在領導上,監察委仍舊是中國共產黨統一領導下的反腐工作機構;第四在目標宗旨上,監察委是「實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋」,而過往監察職能也從未說有哪些公職人員不覆蓋的,可見目標也還是曾經的那個目標。

 

  既然監察委只是組合集中了過往權力系統中的反腐機構與職能,那就說明並沒有跳出既有的權力架構模式,只是權力配置上有所調整而已。監察委相對原來紀委而言,兼容了執紀與執法職能,結束了過往紀委純粹執紀而無執法職能的狀況;而相對監察系統而言,又前移了執紀懲戒的職能,針對公職人員不僅僅限於刑律懲治上,而是擴充到紀律懲治。這種執紀與執法兼容並包下的監察委,權力當然顯得強大而廣泛。但是,這些權力並非是在原有權力系統中新增的或從權力系統之外引入的,而只是將原有系統中的分散權力進行了集中,即監察委的成立並沒有在中共權力系統中產生或引入新權力,只是集中了反腐方面的老權力。這種沒有對過往權力設置作出重大變革,更沒有植入新權力而僅僅是對既有權力加以配置、組合、集中,當然稱不上政治改革,而充其量也就是一種權變,即權力內部調整變動或應付外在壓力的權宜之變。

 

  那麼,為什麼今天中國統治集團要作出這種權力調整,並且公然披戴上「重大政治改革」的外衣?

 

  迎應「合法性」指斥壓力之策

 

  要解開中共當局今日何以成立監察委之謎,就必須瞭解紀委近年來面臨的困境。

 

  中共當局權力架構中紀委明確是執紀職能,嚴格的說並沒有直接的執法職能。然而,中共十八大以來,隨著反腐日益推進,事實上紀委承擔了國家權力部門反腐的中堅角色,在持續將一批批「老虎」關入籠子中時,紀委也面臨著來自權力系統內部的巨大抵制,而其中質疑紀委以「雙規」為標誌的超越執紀之職能,成為了權力集團阻止紀委反腐推進的堂皇口實。權力集團借用依法行權的名義,將紀委反腐中種種執紀行為暴曬於現代法治的陽光下,使紀委反腐屢屢遭致合法性挑戰。

 

  權力系統這種以「合法」外衣而抵制紀委反腐推進的行為,很典型地表現於今年十月十日媒體報道的政法系中最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯合印發《關於推進以審判為中心的刑事訴訟制度改革的意見》。這份《意見》中的一些無罪推定、證據採集、防止刑訊逼供等等,看似符合現代法治理念的表述,一度曾讓一些律師與學人激動流淚。而事實上,只要對照一下現實,發現這五部門《意見》與他們自身所行背道而馳。就如去年七○九對律師與維權人士的大抓捕,以及最近對深圳龍崗區楊美村幾名公民聚餐的抓捕,都赤裸裸地顛覆著五部門自己宣示的《意見》條款。可見,完全無視與公然踐踏法制的政法系五部門,出台帶有點法治理念的《意見》,那絕不是預示它們將對民眾執法上進行糾錯,更不是表示它們從此要改邪歸正,而是它們在針對紀委執紀來倡導法治。因為只要稍作比較,就會發現那《意見》中的諸多條款,完全就是針對紀委近年來在反腐中對官員的一些不法作為而訂。五部門通過《意見》巧妙地將紀委的執紀置於法治標準的眾矢之的狀態。

 

  面對紀委的反腐,中共官僚們可謂同仇敵愾,但苦於不能公然抗拒,於是以強調合法性來予以阻止。這才是新近贏得不少喝彩的政法系五部門《意見》的實質。

 

  面對近年來類似五部門《意見》的所謂合法標準壓力,中紀委因其執紀而在反腐中倍受逼仄,深陷權力內部圍攻的困局中,並且也招來文明世界法治進步要求的諸多批判,同時,因為執紀的局限,也使其自身在反腐力量上、工具手段上處處受制而舉步維艱。要想推進反腐,紀委走出執紀局限,而增容執法權限,就是自然取向,也是消解來自權力系統內部及社會要求依法壓力的有效法門。所以,將那些既往權力系統中具有執法職能的監察機構整合增容進紀委而形成監察委,就成為了當下合適的選項。

 

  由於這一權力系統內部調整,使原來的紀委更顯威猛,自然招致其他權力部門忌恨,為了排除干擾,也迎合社會對政改的期待,於是將監察委成立冠以重大政改的名份,在贏得社會的期許下進而卸開來自權力內部的壓力,真可謂是一箭雙雕。

 

  監察委的進退之道

 

  作為專司反腐之職在整個權力架構中因權變而成立的監察委,在中國當下境遇中將面臨兩種走向:其一、退而充當類同歷史上東廠、西廠、錦衣衛角色,唯皇上馬首自瞻,只對皇上負責,忠實拱衛皇權,是皇上的私家利器──絕殺劍;其二、進而演化成類同民主法治國家的廉政反腐機構,只對民眾負責,是民眾託付監督懲治公職人員違法貪腐的利器。

 

  成立後的監察委進退之道事關中國社會未來發展,如若有幸演進到真正監督公權力的利器,那麼今天的權變就提升為政改,而相反不幸退入到歷史的專制衛權角色,那今天的權變就是種集權式復辟。而取捨進退的直接依據是監察委對民負責還是對權負責。若對民負責,則必脫去一黨管控,效忠憲法與國家,而對權負責就是聽命於一黨而效忠於一君。

 

  當此中國大變局之際,監察委何去何從,人們拭目以待。